《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》释义

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　　今年3月18日,中共深圳市福田区委、福田区人民政府办公室联名发出一份题目极其冗长的文件——《关于召开学习和贯彻〈深圳市业主大会和业主委员会指导规则〉动员大会暨培训班开班仪式的通知》。 根据文件规定,深圳市国土房产局主要负责人、福田区委区政府主要负责人几乎全部出动。辖区物业管理企业经理及管理处主任共300人、辖区业主委员会代表共100人及辖区街道办事处主要负责人、辖区居委会主要负责人均得与会。文件强调,凡规定与会人员,必须“认真落实”,“不得中途更换”。大会声势至此,规格至此,可以想见《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》在有关部门视野中的地位之尊。

　　业主方面更是闻风而动。早在2月26日,该市46个小区近百名业主代表聚集到富临大酒店,召开了“《指导规则》学习座谈会”。但与政府会议的基调不一样,业主的学习座谈会越开越激愤。“学着学着,我们发现问题越来越多。学习会后来就变成了质疑会。” 业主和有关部门对《指导规则》的态度为什么会有这么大的差异呢?答案不难从《指导规则》中找到。 在许多业主看来,《指导规则》对业主大会和业主委员会权益的保障了无新意,相反倒有诸多限制,这可以说是《指导规则》的最大特色。 比如,《指导规则》规定:街道办、社区工作站或居委会应组织辖区内业主大会的成立及首届业主委员会的选举工作,应指导监督业主大会、业主委员会的日常活动。《指导规则》责令街道办确定一名副主任分管该项工作。并要求街道办把辖区内社区工作站或居委会对业主大会、业主委员会活动的指导、监督工作情况纳入考核体系。这无疑是确立了行政权力对于业主权利的管制格局。

　　《指导规则》同时建议:建立由区主管部门、各区政法委、维稳办、街道办、社区工作站或居委会、公安派出所、业主委员会、物业管理企业等参加的联席会议制度。联席会议由街道办事处负责召集和主持,主要协调解决包括“影响物业管理区域稳定”情况等“物业管理中的疑难问题”。这无疑是确立了以街道办为核心、各种行政权力配合、协同管制业主权利的格局。

　　行政权力管制业主权利的典型表现,则为第九条。该条规定: 业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的,所属社区工作站或社区居民委员会有权建议其改正,并将相关情况告知区主管部门。拒绝改正的,物业所在地的区主管部门应当责令限期改正或者予以撤销。 业主委员会有下列情形之一的,物业所在地的区主管部门应当责令其即时解散,由所在地的社区工作站或社区居民委员会依法组织召开业主大会,重新选举产生业主委员会: (一)业主委员会有越权、不积极履行职责、违反法律法规规定等行为,侵害多数业主合法权益,情节严重的; (二)业主委员会的行为严重影响社区安定和社会稳定的。 而对业主权利的直接限制,也是随处可见。

　　比如第四十条规定:业主委员会主任、副主任原则上应由具有深圳户籍的委员担任,但全部委员均不具有深圳户籍的除外。这就在一般意义上剥夺了非深圳籍户口的业主出任业主委员会主任、副主任和其他业主委员会委员选举非深籍户口的业主委员会委员为业主委员会主任、副主任的权利。

　　比如第四十一条将“按时交纳物业管理服务费”规定为业主委员会委员应履行的首要职责。此项规定可理解为如果业主拒交物业管理服务费,则自动丧失当选业主委员会委员的资格。一直以来深圳市有关部门也确实是这么解释和这么操作的。 据此,有关人士归纳出《指导规则》的两个精神实质:一是行政权力的自我授权,自我扩权——将政府管制擅自扩张到民事领域,公权擅自扩张到私域。二是行政权力擅自限制乃至剥夺属于公民权利范畴的业主权利。这严重违反了《行政许可法》。

　　如果按照常规,走立法程序,提交人民代表大会表决,其结局不问可知。但是,深圳市有关部门却不走立法程序,绕开人民代表大会,干脆以政府文件的形式来实现,以政府单方面命令的形式来实现。 也就难怪一些住宅局官员和物业公司负责人会扬眉吐气:“嗨,终于把他们管起来了。” 扬汤止沸 为什么必须把业主大会和业主委员会管起来呢?深圳市有关部门当然有其隐衷。

　　深圳是中国物业管理的发源地。20多年的历程中,深圳诞生了国内第一家物业管理公司;成立了国内第一个物业管理协会;颁布了国内第一部物业管理地方性法规;开办了国内第一个物业管理进修学院;举行了国内第一次物业管理权的招投标;造就了一批全国知名的物业管理专业公司;涌现了一批全国优秀示范小区、工业区和大厦。迄今,深圳仍然是全国物业管理覆盖率最高的城市,其物业管理覆盖率达到95%,超过北京、上海等城市。应该说,在实践与探索住宅区物业管理体制方面,深圳功莫大焉。但也正因为深圳的物业管理发端最早,物业管理的深层次问题在深圳也就爆发最早,积累最多。特别是近几年,由于改革乏力,物业管理体制严重滞后,造成物业管理企业与业主地位普遍倒置,业主私有物业产权受到非法侵害的现象普遍存在,业主与物业管理企业关系普遍紧张,业主群体性维权事件因此连绵不绝。

　　最典型的维权事件发生在振业景洲大厦。该小区入住不久,即有数百户业主起诉地产商违约,获赔金额近1000万元。2001年3月15日,该小区又创立了中国第一个房产业主维权网站——“景洲315”,有学者称这是“吹响了中国房产消费者网上维权的号角”。该小区业主委员会主任邹家健则因带领业主维权,被地产商以“名誊侵权”为由起诉,索赔额高达1000万元,开创了地产商向消费者个人索赔金额的全国之最。

　　2001年9月,景洲大厦再度首开先河,由业主投票炒掉了地产商属下的物业公司。2003年10月,景洲大厦率先执行国家《物业管理条例》,由业主自主投票,选聘新的物业管理公司。行政主管部门大为光火,判为违规,责令限期整改。业委会拒绝整改,冲突至此升级,行政主管部门采取断然措施,宣布罢免邹家健的业委会主任、委员职务,创造了全国第一个行政主管部门用红头文件罢免群众自治组织负责人的案例,轰动一时,引起媒体和法律专家的广泛质疑和批评。罢免令同时遭到业主抵制,罢免令下达不足一月,业主再度推选邹家健为该小区业委会委员、主任,邹家健任此职直至今日。通过依法维权、理性维权,景洲大厦业主成功地讨回了公道,成为深圳业主维权大潮中的一面旗帜。在景洲大厦的传奇故事的激励下,业主维权在深圳更趋高涨。开发商、物业管理公司、行政主管部门则成为维权锋芒的主要指向。 诚如一位社会学者所指出的,住宅区冲突与纷争的焦点主要集中在以下几个方面:

　　1.开发商房产欺诈。如虚假广告、合同陷阱、产权归属、质量低劣、面积缩水、配套设施不齐全、擅改规划、房产和物管“捆绑销售”等问题。

　　2.物业管理公司违反物业服务合同,侵犯业主自治权。包括帐目不透明、乱收费、虚增支出、服务质量低劣、挪占专项维修资金、擅自处分物业共用部位和共用设施设备的所有权或使用权、操纵业主委员会选举、拒不接受业主大会解聘决定等问题。

　　3.行政主管部门行政不作为或者行政干预失当。例如,不指导召开业主大会、对业主委员会选举结果不予备案、对业主大会决议不予认可、随意撤换业主委员会成员、操纵物业招投标、更改市政规划、违规拆迁等。实践中,一些行政主管部门知道自己并不能直接否定业主决定物业管理事务的实体权利,因此往往通过程序性规则来控制业主自治组织的活动。

　　据统计,2003年度,深圳市各类物业管理投诉高达1500件(次)。该年度深圳市消协受理了商品房投诉468起,投诉热点之一也是物业管理。而去年的一次民意调查更显示,深圳市超过一半的业主对物业管理现状不满。可见深圳市物业管理体制的深层次问题并没有得到实质解决。2004年初,40多名来自深圳多个小区的业主和业委会成员聚会,强烈要求结束深圳物业管理“一市两制”的局面,在深圳适用国家《物业管理条例》;并就成立“业主委员会联合会”事宜进行了磋商。

　　业主维权的风起云涌,一方面固然提示着业主时代必然来临的趋势,但另一方面,也提示着深圳物业管理进入了高风险期。无论是开发商还是物业管理企业,普遍对这样的高风险期缺乏思想准备,因此普遍缺乏承受能力。“把业主和业主委员会管起来”,就成了开发商和物业管理企业的普遍要求。最要紧的是,对这个问题的认识,政府主管部门与开发商、与物业管理企业保持了惊人的一致。在对深圳某媒体发表的一次讲话中,深圳市主管部门某官员就公开指责“少数业主委员会”“放大自己的声音”,企图“实现所谓私有财产的政治诉求”。 经过开发商、物业管理企业和行政主管部门的联手运作,“把业主和业主委员会管起来”成了不可避免的结局。

　　风波过后的思考 有关人士指出,如果说当年深圳有关主管部门罢免邹家健还只是个别的偶然事件,那么,在《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》出台之后,有关主管部门有权随时罢免业主委员会主任乃至罢免整个业主委员会,无疑已构成制度安排。尤其重要的是,地方政府绕开国家法律,绕开民意,采取“霸王硬上弓”的强悍手法自我授权、自我扩权,限制乃至剥夺公民权利,这不可能不激起舆论的强烈反应。《南方都市报》、《南方周末》等多家主流媒体连续报道并发表评论,追问文件的合法性。北京多位专家亦从法律角度,对文件提出坦率批评。2月26日深圳近百名业主代表参与的学习座谈会,更是形成了要求撤销“指导规则”的长篇建议书,并于稍后报送广东省政府。《指导规则》在舆论上已困处围城;如此出师不利,实践效果如何自然也未可乐观。

　　由此突显出几个问题,是需要认真反思的。 第一个问题是如何看待深圳的特区地位问题。必须承认,深圳特区仅仅意味着经济特区,而不意味着法律特区,深圳特区不应该是国家法律的阳光照耀不到的地方。但这一点,深圳市有关部门的认识可能比较模糊。国家《物业管理条例》实施后,深圳市有关部门一直以所谓特区地位为由而拒绝在特区范围内执行,至今还在特区范围沿用十多年前制定的、早就落后于形势的《深圳特区物业管理条例》,造成“一市两制”的尴尬局面,人为地制造了不应有的法律上的冲突和现实中的冲突。现在出台的所谓《指导规则》,更是强化了这种法律上的冲突和现实中的冲突,殊为不智。

　　特区不等于法律上的特权,这个意识不建立起来,深圳市的政府改革将难有突破。 第二个问题是政府的自我定位问题。必须承认,政府只是公共利益的平衡者,而平衡公共利益的一个主要原则,就是公正,也就是尽量照顾方方面面的利益,尤其尽量照顾到弱者的利益,因为弱者最缺乏自我保护能力。在与开发商、与物业管理企业的冲突中,业主无疑处于弱势地位。这种情况下,政府一方面应该保持超然和中立,一方面本来应该对处于弱势地位的业主有所倾斜,以保持双方力量的均衡,维护公正。

　　不作此想,反而向开发商和物业管理企业一边倒,使自己客观上成了开发商和物业管理企业打压业主、维持其既得利益的挡箭牌,这样做的必然后果,是使政府从调停者、平衡者蜕化为冲突的直接当事方,是把矛盾从开发商和物业管理企业身上转嫁到政府身上,从而动摇公众对政府的信任,危及政府的公信力。如何尽可能地做公正的守护者而不是利益冲突中的当事者,弄清这一点也是政府改革必备的一个思想前提。 再就是政府的权力边界问题。政府只是受托机构,人民才是主权者。

　　凡属于公民权利,非经人民自己的同意,任何受托机构不得以任何形式剥夺之、限制之。这应该是法治国家的基本常识。作为受托机构的政府,只应该保障公民权利,而无权自立规章限制乃至剥夺公民权利。 有关人士指出,《指导规则》风波突显了深圳市政府有关部门改革思想的苍白。这些问题显然亟待解决。但业主与开发商、业主与物业管理企业的矛盾冲突也是迫在眉睫,这个问题又该怎么办呢?其实办法是现成的,关键不在有没有办法,关键只在风度,只在胸怀。

　　一位业主在网上发表的如下议论,于此或许不乏警醒意味: 我们客观分析深圳市业主维权风起云涌的成因,就会很清楚地发现业主过激维权固然应该给予引导、约束、惩戒,但在房地产开发领域、物业管理领域存在的诸多恶习,使业主投诉无门,才是引发争端、影响社会安定、破坏社会和谐的根本原因,也才能更清晰地看到《指导规则》作用的局限性。

　　解铃还须系铃人,政府相关职能部门希望创造良好环境,构建和谐社会,就应该因势利导,通过在《指导规则》中增加物业管理必须招投标、发展商和物业管理公司必须脱钩等维护市场经济正常秩序的合理的硬性规定,来实现优胜劣汰、规范市场。通过市场这只看不见的巨掌扫除物业管理领域的暴利和占山为王的陋习,使之真正成为阳光产业。这才不至于头痛医头,脚痛医脚,徒劳无功。也才能实现为民执政,执政为民,为构建和谐社会打下稳固的基石。

　　也就是说,加快物业管理的市场化进程,让涉及物业管理的各种民事主体,在法律范围内自由博弈,政府只做物业管理领域的市场经济秩序的守护者,只做社会公正的守护者,这才是真正解决深圳市物业管理深层次问题的必由之路。